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二、中国特色社会主义宪法的功能转型 近代中国的立宪道路虽受西方影响，但因国情与西方不同，最终选择的道路方向也与西方完全不同。

1.从客观法依赖到一般法依赖 德国的公权思想自始就以权利法定主义为核心：个人与行政间的关系不是通过某种先于法律的、抽象的概括性自由，而是由具体的实在法来确定。这一认识不仅与自然法所主张的个人权利先于客观法，且不受制于客观法的观念完全不符，也会使立法者在个人权利的创立上享有极大的决定权，个人公法权利也因此有为立法者随意处置之虞。

摘要:  保护规范理论在被纳入我国行政审判后，为行政诉讼利害关系人的判定提供了全新参考，但也同样引发质疑和争议。我国审判实务纳入保护规范理论，表面来看是为行政诉讼利害关系人的判定提供更稳定清晰的基准，本质上所欲解决的却是在行政关系日趋复杂、行政作用日渐扩散的背景下，如何再对公法权利射程予以具体划定，如何清晰界分公法权利/私法权利，以及行政诉讼/民事诉讼的问题。主观公权利是个人公法请求权的来源和基础，其意义具体表现为公民作为权利主体，要求作为义务承担者的国家为一定行为、不为一定行为或承担一定容忍义务。后期学理中，客观法规范能够被主观化，在很多时候都仅需系争规范提供某项规范连接点，所谓具体化也仅要求规范发挥主观化的提示性作用[31]。皮茨克对保护规范理论的袒护主要针对由欧盟法所引发的震荡，而本文的澄清则主要针对那些对保护规范理论的核心要义和发展演替未予充分体察的意见。

[59]主观公权利和保护规范理论的纳入同样是为公权与私权以及行政诉讼和民事诉讼的区别提供指引，这一点明确体现于刘广明案的阐释中，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。[54] 通过强调主观公权利的基本权依赖性，主观公权利的一般法依赖受到抑制，而主观公权利的双重依赖性也得以塑成。统一管理不能形成中央取代地方的效果，不能完全覆盖地方的自主空间，不能使地方仅具有象征意义。

[41]因此，地方人大听取地方政府的工作报告，实际上是它代表上级人大乃至全国人大开展的民主监督。《宪法》明确国务院是最高国家行政机关，蕴含了行政一体的理念。尽管权力事项难以穷尽，但在财政、税收、教育、交通、自然资源管理、基础设施建设等行为领域，以及机构调整、人员奖惩等组织领域，权力分配的法定化是完全可能的，这种法定化应当达到形式法律保留的层级。也允许‘多对一，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

与之对应，地方政府也有两种职能：一是执行上级政府委派的行政事务，二是领导和管理本地方行政事务。[37]王汉斌：《关于我国社会主义法制建设的几个问题》（1986年9月13日），载王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上册），中国民主法制出版社2012年版，第197页。

在这个意义上，1979年宪法部分修改，规定县级以上地方人大设立常委会，符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神[31]。[69]对此，立法工作者提出的改革方向是：从完善行政管理体制，明确行政责任，合理划分事权的要求来看，人民政府所属工作部门还是实行完整制比较好，便于统一组织、指挥。《宪法》没有将行政职权均交由最高国家行政机关自我履行，而是将具有地方性的行政事务从层级式行政体制中分出，支持地方人大赋予地方政府以行政职权，本质目的是为了维护地方自主。执行委员会在劳动者代表苏维埃闭会期间是它的执行及号令的机关（即行政机关），向苏维埃负责并报告工作地方各级执行委员会实行双重从属制。

按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。在地方上下级国家机关之间，1954年《宪法》第65条第2款规定，县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行，据此，上级行政机关有权以合理性标准否决下级权力机关的决议。（二）双重负责的主次顺序 双重负责条款明确了地方政府面对三方主体的姿态：一是向本级人大负责，二是向上一级行政机关负责，三是服从国务院。[19]前注[11]，许崇德书，第225页。

1982年宪法对议行关系的规定鲜明体现了分工负责理念。因此，地方政府对本级人大报告工作是周期性民主监督的逻辑要求。

[42]从政治社会学上说，上级政府听取工作报告的目的之一在于破除科层官僚制下的治理沉疴。事权分配的法定化是一个不断实现的理想状态。

随着国家机构体系在不同时期的调整，政府的角色和地位经历了一个结构性的变迁过程。那些只关涉本地方利益的、宜由地方议决的事务，通常就与地方民主更相关，对本级人大负责就具有优先性。在行使那些由地方人大授予的职权时，本级政府与上级政府之间并没有组织或功能上的一体关系。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权范围，赋予省级人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力，特别是规定县级以上地方人大设立常委会，使地方人大工作的连续性得到保障。董必武在关于草拟中央人民政府组织法的报告中介绍政务院时，两次使用了最高行政机关的语词。[12]参见董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》（1949年9月22日），载《董必武选集》，人民出版社1985年版，第247页。

地方人大不设常委会使其民主功能受到时空上的巨大限制，极大影响了双重负责条款的实际效果。尽管这种权力只在人大闭会期间行使，但人大闭会是经常性的。

就地方政府这一特定国家机关来说，它从附属于权力机关、以执行机关的名义分享着权力机关的属性，到基于权力机关的授权而仍保留执行机关的地位、但明确获得行政机关的属性，其地位纯粹化、分工确定化、权力定型化的走向是逐渐清晰的。责任一体的目标是对行政权予以差别化的监督，避免行政机关的相互取代。

所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权。[15]崔玉娈：《1949-1954年中央行政体制相关问题略探》，载《党的文献》2008年第2期，第73页。

该条设计了地方政府向两类国家机关负责并报告工作的机制。作为国家权力机关，产生并监督政府是人大的重要职权。[49]郑春燕：《行政任务变迁下的行政组织法改革》，载《行政法学研究》2008年第2期，第35页。（1）上级政府工作部门直接领导地方政府。

在1954年宪法制定前后，地方政府是地方人大的执行机关，同时行使本级人大常务机关的职权，这是当时比较普遍的观念。地方政府的某一行为必然依托某种职权，该职权的民主正当性来源能够表明地方政府主要负责的对象。

现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上地方各级政府授予完全一致的职权，乡级政府只比前者少了环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务三方面职权。[26] 1982年宪法定型化了的双重负责条款是这种央地关系的产物，也是维护这种关系的保障。

该规定在理念上已与1982年《宪法》第110条高度一致。全国人大是人民最高意志的权威代表，在此之下，国务院和地方人大都扮演着执行人民意志的角色。

[29]人大是人的集合性的存在方式，它不但是实现广泛民主的载体，而且是人民自我实现的载体。[46]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第133页。尽管《共同纲领》要求人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作，但在1954年宪法之前，在规范上，地方人大与地方政府是合一的，这种负责不具有外部监督的意义。在现实中，地方人大尚未普遍建立，这种负责未能实际运行。

地方政府行为合法性的获得，既可以藉由本级人大、上级人大的通道，也可以藉由上级政府、中央政府的通道。在从形式到实质都议行合一的情况下，双重负责的地方政府是不存在的。

在上级政府为下级政府设定目标、提供资源、验收绩效等方面，形成启动程序、实施过程与效果评价等方面的成文法规范。[67]前注[46]，王建学文，第135页。

（三）上级政府工作部门领导之禁止 双重负责条款明确，地方政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。李维汉讲到：国务院和其他机关的区别，不在‘执行上区别，而在机关的性质上区别。